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2013-12-23 17:59中国政府网站的真相

现代化离不开信息化。信息化的主力是政府,中国信息化的新时代,从电子政府开始。


这是一场孕育、助跑了20年的革新,从“计算机要从娃娃抓起”,到“三金”工程,再到“推进中国信息化,电子政务先行”,中

国信息化的三级跳踏到了社会信息资源的最大拥有者和垄断者——政府头上。

 

这样的跳跃将影响到每一个人,因为今后我们都需要通过网络和公共服务部门打交道;这样的影响正困扰着很多人,因为似乎谁也说不清中国各级政府的电子化进程已经取得了什么成绩,还有什么不足?这样的困扰督促着我们完成了这份《中国城市政府网站评估报告》。


在国家信息化领导小组办公室的指导下,计世资讯经过数月努力,完成了这份146页、4万多字的《中国城市政府网站评估报告》,试图编制中国电子政务的进化谱系。本报特撷取报告精华,解读——中国政府网站的真相


未来之路的路标上写着:“公平、公开、效率,”行走在21世纪的我们是纳税人,“我纳税、你服务”是新世纪公众与政府关系的定律。


21世纪的我们不论是结婚、上户口还是别的事,都会到政府网站上查办手续的方法。如果政府网站不如愿,便会抱怨政府。接下来,有责任心的公民应该向政府提出网站建设的建议。问题是谁能说清楚政府网站的现状?哪些网站堪称模范?这些事儿,不仅百姓说不清楚,主管的公务员们也说不大清楚。


前一段,某报登出这样的文字:“登录不少政府网站,你会发现或者内容长时间没有更新。类似于“死站”;或者网站上只有区域概览、领导人名单、部门通讯地址、电话号码等几个可怜的信息,好一些的也只是介绍政府的职能、法规、政策、办事程序,相当于空站。”这段文字传播率极高,于是“政府网站糟透了”俨然成了关于中国政府信息化的常识。


政府网站的真相很重要吗?真相果真如此吗?


真相的价值

今天,在国家层面,信息化已被定性为“关系现代化建设全局的战略举措”,“电子政务是今后一个时期信息化工作的重点”,电子政务建设的一项重要任务是“积极推进公共服务”,重点建设中央和地方的门户网站(即本文所说的“政府网站”)。


自今年7月3日召开的全国信息化工作电视电话会议以来,一场全国范围的,自上而下推进电子政务建设的局面已经形成。各地规划、项目计划、预算正在最后敲定之中,招标案也一天多似一天。


在公众层面,政务网站的建立和完善,将从根本上改变政府向公众提供服务的方式,政务信息要公开,办事要效率,政府要与公众互动,现在普遍存在的“门难进、脸难看、腿跑断”的局面有望在制度层面上矫治。国家搞电子政务,建设政务网站,必将大量投入资金,这些钱全都出自于公众。随着电子政务建设的不断深入,越来越多地涉及公众利益,必然引发日益深切的关注。


理论上,建设政府网站符合公众利益,但花了纳税人的钱,公众有权利期望项目取得实际成效。这样,政府和公众共同面对三件事:


首先,政府网站规划与建设需要政府与公众互动,双方需要一个共同的参照系,比如本市政府网站状况如何?国内政府网站状况如何?本市与先进相比差在何处?《中国城市政府网站评估报告》的作用之一就是为政府网站的建设提供系统、可靠的参照系。


其二,政府与公众都需要对投资效果的评估。当然,此事可以由政府做,但由于政府是网站的建设者,如果由政府来评估,难免“既当运动员,又当裁判员”之嫌。如公众有所不满,政府难免不落个“官官相护”的抱怨。此时,如有第三方评估,对政府和公众都不失为公平。《中国城市政府网站评估报告》的作用之二就是为政府网站建设的效果提供第三方评估。


第三,这几年的经验表明,政府网站建设没有现成的章法可循,需求也在不断变化,困难很多。由于我国与发达国家政体、政府职能、城市功能及文化背景差异较大,它们的做法无法照单全收。面对困难,政府需要公众的理解和支持,正确的舆论导向至关重要,让公众了解真相是舆论导向的基石。《中国城市政府网站评估报告》的作用之三就是揭示真相,计算机世界是信息化报道的重要媒体,负有舆论导向的责任。


创造指标体系

胖不胖,称体重,量身高,套公式算才能知道。政府网站评估,与此类似,需要一个指标体系。不过,公认的指标体系并不存在,于是,计世资讯的研究人员创造了一个(见表一)。


表一 城市政府网站评估指标及权重

一级指标
 二级指标
 三级指标
 
1.网站内容服务指标
 1.1政务公开
 1.1.1政府公报
 
1.1.2政策法规
 
1.1.3政务新闻
 
1.1.4机构设置与职责
 
1.1.5办事规程
 
1.1.6网站背景
 
1.2本地概览
 ―――
 
1.3特色内容
 
2.网站功能服务指标
 2.1网上办公
 2.1.1导航服务
 
2.1.2办事指南
 
2.1.3网上咨询
 
2.1.4网上查询
 
2.1.5网上申报
 
2.1.6网上审批
 
2.1.7政府网上采购
 
2.1.8相关机构链接
 
2.2网上监督
 ―――
 
2.3公众反馈
 2.3.1政府信箱
 
2.3.2网上调查
 
2.3.3交流论坛
 
2.4特色功能
 ―――
 
3.网站建设质量指标
 3.1设计特性
 3.1.1美观性
 
3.1.2专业性
 
3.1.3易用性
 
3.1.4通用性
 
3.2信息特性
 3.2.1时效性
 
3.2.2全面性
 
3.2.3条理性
 
3.2.4多媒体
 
3.3网络特性
 3.3.1连接/浏览速度
 
3.3.2站点可用性
 
3.3.3网络安全

 

表一的指标体系体现了突出政务、国际接轨、尊重现实、适度超前这样四个原则,在深入分析若干政府网站的基础上,参照个别地方政府网站评测做法,总结提炼出3大类一级指标,10类二级指标及28项三级指标,指标的权重以专家调研法和层次分析法确定

在网站内容、网站功能和网站建设三个一级指标中,第一项刻画政府对公众的单方向信息发布,第二项度量政府与公众的互动,对于政府网站而言,这两项是支柱,像两条腿。

一级指标中,网站功能权重最大,在其下的二级指标中,网上办公权重最大。网站内容指标中,政务公开权重最大。网站建设指标中,网络安全性与信息的时效性权重最大。

政府网站评估的方法与电视台给歌手打分的做法类似,10分制,由计世资讯项目组的成员独立打分,按权重逐项算出得分,求出总分,8分以上为优秀,7.0-7.9为良好,6.0-6.9为一般(及格),0.1-5.9为较差(不及格),0分为差,表示没有该项功能。

真相一:不好,但不是糟透了

考虑到网站间的可比性,这次评估的是直辖市、省会和计划单列市的政府网站,共36个,这些城市的总分和排名列在表二。

36个网站总平均为5分,属较差,不及格!

1999年1月,国家政府上网工程启动,今年1月,三年建设期结束,据官方数字,70%以上的地市级政府在网上设立了窗口。现在没有数字表明政府上网投资有多大,但所建网站总体不及格。这虽然可以解读成交学费,但难免会令公众伤感抱怨一番。

不过,虽然总平均分不及格,但并不是糟透了。

十个城市的成绩在及格以上,占总数的27%,其中北京、上海、广州三市达到了良好,占总数8%。没有政府网站的城市只有三个,占8%,有网站的城市最低为2.4分。据此可知,总体情况不好的主要原因是各城市的不平衡,拉低了总平均分。

毕竟,经过三年努力,中国三个最大、最重要的国际性大都会的政府网站达到了良好,也为其它城市树立了榜样。

表二 36个城市得分情况

北京 7.8
 昆明 5.2
 
上海 7.7
 重庆 5.1
 
广州 7.4
 福州 5.1
 
南京 6.7
 贵阳 4.9
 
大连 6.7
 长沙 4.9
 
哈尔滨 6.7
 长春 4.7
 
杭州 6.6
 石家庄 4.6
 
深圳 6.5
 南昌 4.3
 
青岛 6.5
 天津 4.0
 
厦门 6.4
 银川 4.0
 
海口 5.9
 西宁 4.0
 
呼和浩特 5.9
 郑州 4.0
 
合肥 5.9
 沈阳 3.4
 
乌鲁木齐 5.8
 兰州 3.3
 
济南 5.8
 西安 2.4
 
武汉 5.6
 拉萨 0.0
 
宁波 5.4
 南宁 0.0
 
成都 5.4
 太原 0.0

 


长春市处在比平均分略低的水平,考虑到其它城市网站水平低于本次评估平均分的可能性更大,所以举例介绍长春市网站,以使政府与公众对中国城市政府网站的平均状况有直观的认识。

长春的政府公告栏里,总共有九条公告,今年以来的有五条,最近的一条是3月2号市府关于“畅通工程”的通告。政策法规栏里收入了1991年至2002年长春市颁发的各类法规,看上去比较齐全。市长信箱是去年10月22日开通的,11月9日,几位教授发来邮件反应东朝阳胡同32-1号楼楼南小路垃圾遍地、无人管理,市长过问,问题得以解决,这是信箱公布的最后一封来信。市长电话月度公布综述栏目里最新的一次是今年3月份的情况。办事指南、市政论坛和政务信息三个栏目里边没有信息。长春网站给人的印象是时钟仿佛在今年3月停摆。

如果按地域看分数分布,得分从高到低的排列顺序为华东、东北、华南、华中、华北、西北和西南,这与我国经济发达程度的顺序大体一致。

真相二:一条腿长一条腿短

在政府网站的评估体系中,内容服务指标和功能服务指标权重最大,是体系的支柱,像两条腿。

从内容服务指标下的二级和三级指标可知,这是用来评估政府对公众的单向信息发布的指标,36个城市该项指标总平均为5.9分,各分数段情况见图一,及格以上的占67%,其中良好以上占31%。北京和上海在内容服务上超过8分,属于优秀。

 

 

图一、内容服务指标得分情况

 

上海政府网站的办事规程放在“市民办事”栏目里(见图二),排在五大栏目之首,办事项目分为20大类。比如结婚,网站列出了上海居民与不同身份人士结婚的四种不同情况,针对每种情况详细列出了办理的机关、时间、地点、所需材料和具体程序,十分完备。上海的办事规程指标得分最高。

 

北京政府网站的政策法规指标得分最高,在网站的首页就能进入政策法规的查询,北京将政策法规分为5大类、18个子类,共收入742件政策法规文件。其中最早的一件1963年北京市关于剧毒药品的管理办法,最新的一件为今年6月1日颁发的地方性法规,时间跨度长达39年。


图二 上海政府网站市民办事的类别

与内容服务指标相比,功能服务指标是条短腿。36个城市网站总平均只有3.5分,各分数段情况见图三,及格以上的占16%,其中良好以上占8%。北京以7.7分名列第一,以下依次为上海、广州。在36个政府网站中,61%没有网上审批和网上申报、55%没有网上采购和网上查询、50%没有网上咨询。与单向信息发布相比,交互性功能技术更为复杂,涉及更多政府职能和业务流程的调整,难度较大,是得分较低的重要原因。

 

图三 功能服务指标得分情况

在功能服务性指标中,广州的网上采购最为出色,得8.4分,属优秀。广州的网上采购分为采购目录、网上竞价、产品信息、供应商登记、下单等五大部分。另外,网站还发布招标公告、中标公告和竞价结果(见图四)。在采购目录里一共有54项,从汽车到计划生育用品一应俱全。今年9月份的招标有9起,一份公告说9月19日就300台笔记本电脑进行招标。一项中标公告里说,8家公司中标,成为2002年复印纸的供应商。

 

 

图四 广州政府网站的政府采购首页

真相三:西部也有明星

中国的西部是欠发达的同意词。在按地域的得分排名中,西南倒数第一,西北倒数第二,在城市得分排名中,倒数五个城市里有四个在西部,这似乎表明西部政府网站是经济相对滞后的结果。

不过,西部也让人真切地感觉到了一支试图超越欠发达的力量。西部城市呼和浩特、乌鲁木齐、成都和昆明四市政府网站的得分高于西部的中心城市西安、兰州及重庆,高于中部城市长沙、长春及石家庄,也高于沿海城市天津和福州。它们是来自西部的明星,应该为它们喝声彩

呼和浩特在西部明星里排名第一,它的本地概览得了8.1分,优秀。政府公报与政府信箱6.9分,网上监督6.6分。网站以16个大项,61个子项介绍呼和浩特,历史、政治、经济、文化一应俱全。这么详尽的内容让人想起腾格尔的歌,体会爱家的心情。政府公告里共发布了18条政府公报,最新的一条是今年七月五日关于国库财务管理的通知。呼和浩特网站有一个呼市导航栏目,一共有18个子栏目,本市经济和对外开放分列第一和第二,介绍官员的领导成员子栏目排在最后,这与不少网站将领导放在突出位置的做法有所区别。

真相四:纽约重信息,伦敦重互动

计世资讯项目组作为对比,研究了纽约和伦敦的政府网站。在研究中发现,由于政治制度、政府职能及城市功能有较大差别,与我国的城市政府网可比性较差,无法进行有针对性的对比,所以没按指标体系为其打分。

纽约网站以对外信息发布为主,交互为辅。网站以详尽的办事指南,使公众与企业能高效地获得政府服务,其指南涉及儿童免疫、法律、住房、交通、水电等几乎所有公共服务,十分专业,水准很高。

伦敦网站的重点是政务公开,政府公报涉及年报、财政预算、计划;详细介绍市长、市议会的权利、职责;政府的出版物和政府新闻也是网站的重要内容;网站关注教育、交通、住房、环境、文化、健康及犯罪等与市民相关的热点。

计世资讯研究人员的印象是这两个网站并不以我国特别强调的网上办公为重点,这也许就是国情区别之所在。

未来的路

当前,我国的电子政务建设正处于起步阶段,城市政府网站也起步不久。今后随着电子政务建设的展开,人们的观念、政府的职能、业务流程会向着“公平、公开、效率”指引的方向不断演进。10年,也许50年以后城市政府网站必将会有巨大的进步。

这次《中国城市政府网站评估报告》是在中国电子政务起点上设立的标识符,计算机世界和计世资讯原则将以半年为周期不断地研究评估,希望在前进的每一步上都设立标识。相信经过持续的努力,通过一系列的标识符,我们就能以科学的方法向世人揭示一个伟大的进步。

未来的路正长。


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